Велика розборка: що таке держбюджет, як він ділиться і звідки беруться гроші

У всіх підводних каменях теми "Держбюджет України" нам допомогли розібратися президент Економічного дискусійного клубу Анатолій Максюта та економіст Антоніна Дешко.

Держбюджет: чим наповнюється і на що витрачається?

БЮДЖЕТ. Це добровільно або примусово зібрані державою гроші, за рахунок яких громадяни отримують різні послуги (робота поліції, допомога малозабезпеченим тощо). В Україні бюджет складається на один календарний рік, який починається 1 січня і закінчується 31 грудня.

У деяких країнах практикують багаторічні бюджети, розбиваючи їх на річні. В Україні робляться спроби впровадити багаторічне бюджетне планування. Так, в Кабміні вже зайнялися бюджетом України до 2021 року.

Деокупація півдня країни – як українські військові відвойовують території

Заборона на пересування країною для військовозобов'язаних – всі деталі

Ракетні удари по мирних українськиих містах - липень 2022

Ядерний тероризм Росії

Затвердження бюджету (або ухвалення закону про держбюджет) означає встановлення доходів (з розбивкою за джерелами і фондами) і витрат бюджету (в розрізі головних розпорядників, або органів влади, і програм), а також затвердження граничних розмірів дефіциту (профіциту) бюджету та державного боргу. Крім того, в Україні законом про держбюджет затверджуються розміри основних соцстандартів (мінзарплата і прожитковий мінімум), фін відносини з місцевими бюджетами (розміри трансфертів) тощо.

ДОХОДИ. Надходження бюджету формуються за рахунок доходів (податків, плат за держпослуги), запозичень (наприклад, у МВФ), надходжень (наприклад, від приватизації). Якщо говорити докладніше, то доходи – це гроші, які громадяни, підприємства і організації сплачують до бюджету.

Є податкові, неподаткові та інші надходження (плата за адмінпослуги, плата за послуги бюджетних установ). Серед податкових надходжень – податок на прибуток, на доходи громадян, ПДВ, акцизи тощо. Це близько 80% всіх доходів. Неподаткові надходження – доходи бюджету від власності та підприємницької діяльності (частина чистого прибутку і дивіденди держпідприємств, частина прибутку НБУ). Тут враховуються окремі види адмінзборів і мит. Це – 15-20% доходів держбюджету.

Надходження від капіталу – доходи, наприклад, від продажу належних державі земділянок. Трансферти – доходи бюджету з інших бюджетів (дотації, субвенції, допомога). Їх частка незначна, але в місцевих бюджетах перевищує 50%. Запозичення – кошти від взятих державою кредитів, випуску цінних паперів. Запозичення створюють держборг, який в Україні вже наближається до "безпечного рівня", і використовуються або для погашення раніше створеного державного боргу, або для покриття дефіциту бюджету. 

ВИТРАТИ. Ця частина бюджету складається з різних витрат, а також платежів з погашення боргу. Затвердження витрат бюджету – це і є фактичне твердження бюджету, оскільки дає право на використання бюджетних коштів. Бюджетний кодекс класифікує витрати, наприклад, за бюджетними програмами (тобто, на що перепаде грошей) або ж за ознакою головного розпорядника бюджетних сум (тобто, хто "рулить" грошима – це відомча класифікація).

КОДИ І ВІДСОТКИ. Класифікація містить перелік головних розпорядників та одержувачів бюджетних коштів. Їх єдиний реєстр веде казначейство. При прийнятті держбюджету визначається їх перелік, точно так само рішеннями місцевих органів влади визначаються розпорядники коштів місцевих бюджетів.

Крім того, витрати класифікуються за функціями, на виконання яких вони спрямовані, і кредитуванням бюджету (функціональна класифікація бюджету). У тексті закону про держбюджет можна бачити тільки певні коди цієї класифікації. Але в звітності казначейства чітко видно напрямки витрат щодо неї. Наприклад, це загальнодержавні витрати, оборона, безпека та судова влада, охорона навколишнього середовища, ЖКГ, охорона здоров'я, освіта, соцзахист і соцзабезпечення тощо.

Частка витрат за цими напрямками в державному і місцевих бюджетах відрізняється. Наприклад, якщо в держбюджеті загальнодержавні витрати становлять 17% всіх витрат (сюди входить і обслуговування держборгу), то в місцевих бюджетах вони становлять 5%. У свою чергу, в держбюджеті частка витрат на ЖКГ становить лише 0,004%, а в місцевих – 5,5%. Оборона фінансується переважно з держбюджету: цього року план становить майже 77 млрд грн, порівняно з 16 млн грн з місцевих бюджетів.

Крім того, витрати бюджету класифікуються за економічною ознакою здійснюваних операцій (економічна класифікація). За нею всі витрати бюджету поділяються на поточні і капітальні. Серед поточних: зарплати, оплата ЖКП, обслуговування боргів, соцвитрати тощо. Їх частка в держбюджеті становить майже 95%. Капітальні витрати – будівництво, придбання меблів та інвентарю тощо. Їх частка у всіх видах бюджетів відрізняється: наприклад, частка планових капвитрат з місцевих бюджетів 2017-го становить майже 17%.

ЯК ДІЛЯТЬ. У Бюджетному кодексі види витрат чітко розподілені між державним і місцевими бюджетами для максимального наближення надання публічних послуг до тих, кому вони призначені або хто їх потребує. З держбюджету здійснюються видатки на держуправління, судову владу, фундаментальні дослідження, обслуговування держборгу. Дошкільна і позашкільна освіта, погашення місцевого боргу фінансується з місцевих бюджетів. А витрати на медицину, освіту є в державному і місцевих бюджетах. Однак тут йде детальне розмежування за вузькими напрямками: витрати на університети і високоспеціалізовані клініки віднесені до держбюджету, а середні школи і первинна медицина – до місцевих.

ЧИТАЙТЕ ТАКОЖ

ДЕФІЦИТ І ПРОФІЦИТ. Дефіцит бюджету – це перевищення видатків бюджету над його доходами, "діра". А профіцит, навпаки, говорить про перевищення доходів над видатками (така картина – не з нашої реальності). В Україні держбюджет частіше дефіцитний (лише 2001-го старожили пам'ятають, що був профіцит). Наявність дефіциту означає, що держава хоче витрачати грошей більше, ніж може зібрати. За Маастрихтськими критеріями (фінансово-економічні показники країни, достатні для вступу до єврозони), дефіцит бюджету не повинен перевищувати 3% ВВП. У нас в середньому 2-4% ВВП: найвищий рівень був 2010-го – 5,73% ВВП. Профіцит бюджету затверджується для зменшення розмірів держборгу. Це означає, що держава або муніципалітет приймає рішення, що за рахунок надходження податків та інших доходів погашатиметься борг, а не проводитимуться витрати з бюджету.

КОНТРОЛЬ. У Бюджетному кодексі визначено органи, які контролюють бюджет починаючи від його складання і закінчуючи виконанням. Насамперед це Рахункова палата і Держаудиторська служба. Рахункова плата контролює від імені ВР і є зовнішнім контролером по відношенню до уряду, яке становить і виконує бюджет. Держаудиторська служба – внутрішній контролер для Кабміну і зовнішній – для центральних органів виконавчої влади (головних розпорядників бюджетних коштів). У розпорядників є свої органи внутрішнього контролю. Казначейство контролює ведення бухобліку доходів і витрат бюджетів, проходження платежів, здійснюючи попередній контроль в процесі оплати рахунків (до проведення операції). Контроль за виконанням бюджетного законодавства забезпечують ВР (через комітети), місцевих рад, держадміністрації та виконавчі органи місцевих рад. А за нарахуванням і сплатою доходів до бюджету стежить ДФС та інші органи.

 Яка структура бюджету на різних рівнях?

Бюджетна система складається з державного та місцевих бюджетів. Місцеві діляться на: обласні, АР Крим, районні, місцевого самоврядування. Останні дробляться на кошторису територіальних громад сіл, їх об'єднань, селищ, міст (районів в містах). Всього в Україні понад 10 тисяч місцевих бюджетів. А зведений бюджет є сукупністю показників усіх бюджетів. Зведений кошторис не затверджується, а існує для статистики.

КУДИ. У бюджетах є загальний і спеціальний фонди. До загального включаються всі надходження, крім тих, що йдуть до спецфонду. Надходження до загального фонду використовуються на будь-які цілі: наприклад, сюди включаються доходи від ПДВ, ПДФО, ввізні/вивізні мита. А до спецфонду зараховуються доходи бюджету, що мають цільове спрямування видатків. Наприклад, за рахунок частини акцизів ремонтуються дороги, а гроші від екоподатку йдуть на охорону природи. Ще до спецфонду зараховуються доходи бюджетних установ і використовуються на їх потреби.

У Бюджетному кодексі визначено види доходів, які зараховуються до загального і спеціального фонду, а також напрямки витрат на держ- і місцевих рівнях. Також визначені частки доходів, що зараховуються до бюджетів різних рівнів. Наприклад, ПДФО зараховується до держбюджету в розмірі 25%, а 75% – до місцевих (по Києву – 60%).

ЗАВЖДИ. Захищені статті бюджету – видатки загального фонду, обсяг яких не змінюється. Захищені видатки оберігають важливі соціальні та економічні витрати від скорочення в разі невиконання бюджету. Це, наприклад, витрати на оплату праці бюджетників, нарахування на зарплату, придбання медикаментів, оплата комунпослуг, витрати на оборону (в разі непередбачених витрат), розвідку тощо. Оплата більшості цих витрат проводиться насамперед. Але збільшення їх переліку робить захищеність ілюзорною.

Що буде, якщо документ не встигнуть прийняти вчасно?

За всю історію затвердження бюджетів найпізніше був прийнята кошторис на 1997 рік – 27 червень 1997-го. За останній час найпізніше був прийнятий держбюджет на 2010 рік (наприкінці квітня), а найраніше – на 2004 рік (в листопаді 2003-го). Бюджет на 2018 рік Верховна Рада прийняла остаточно 7 грудня 2017-го.

Є процедура формування доходів і витрат, якщо бюджет не прийнятий. По-перше, витрати повинні надаватися лише на бюджетні програми, передбачені кошторисом на попередній період і одночасно заплановані на наступний. По-друге, щомісячні бюджетні асигнування загального фонду сумарно не можуть перевищувати 1/12 обсягу призначень бюджету за попередній рік. Фактично діють норми закону про держбюджет на попередній період, крім норм, якими визначені загальні показники держбюджету.

Водночас із загального фонду заборонено витрачати кошти на капвитрати, крім ліквідацій аварій, а також в разі мобілізації або воєнного стану. Соцстандарти і соцгарантії (прожитковий мінімум, мінзарплата тощо) використовуються в обсягах, які діяли в грудні попереднього року. Перерахування місцевим бюджетам базової дотації, освітньої та медичної субвенцій здійснюється в обсягах попереднього року. Це потрібно для того, щоб під час відсутності нового бюджету забезпечити функціонування держави і не допустити розбалансування.

Як формується кошторис в регіонах і відомствах, як приймається в Кабміні?

Процедура складання державного та місцевих бюджетів строго регламентована законом. Кабмін розробляє проект держбюджету, а Мінфін відповідає за його складання, визначає основи бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення самого проекту держбюджету.

ЗАПИТИ. Мінфін розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів (органи держвлади і місцевого самоврядування) інструкції з підготовки бюджетних запитів. Вони доводяться наприкінці червня – на початку липня. У них визначені рекомендації і обмеження для проведення розрахунків. Наприклад, на скільки можна збільшувати витрати на зарплату, який підхід застосовувати до держзакупівель тощо. Сам запит повинен містити інформацію про виконання бюджетної програми за минулий рік, затверджений план на поточний рік та прогноз на наступні три роки. Після Мінфін аналізує бюджетні запити на відповідність меті, пріоритетність та ефективність використання коштів. А міністр фінансів приймає рішення про включення запиту до проекту держбюджету. Підготовлений документ Мінфін віддає на розгляд Кабміну. Уряд вносить його до ВР до 15 вересня. Раніше уряд подавав проект в термін. Але 2012 і 2016 років було інакше: Кабмін того ж дня відкликав кошторис на доопрацювання.

НА МІСЦЯХ. Аналогічно формуються місцеві бюджети. Місцеві фіноргани розсилають місцевим розпорядникам інструкції про складання запитів, збирають їх, аналізують і складають місцеві бюджети. А Мінфін при розгляді держбюджету в Кабміні і ВР забезпечує доведення до місцевої влади інформації про міжбюджетні трансферти. Варто відзначити, для розрахунку трансферт (дотацій, субвенцій) використовується певна методика. Наприклад, розрахунок базової (з держбюджету місцевим бюджетам) і реверсного (навпаки) дотацій йде на підставі обсягів доходів місцевих бюджетів від податку на прибуток і ПДФО, кількості населення в регіоні. А для розподілу медичної та освітньої субвенцій Мінфін запрошує дані у регіонів або користується інформацією профільних міністерств. За бюджетними програмами (наприклад, підтримка тваринництва) головний розпорядник сам працює з регіонами і надає дані Мінфіну.

Які принципи і терміни прийняття державного бюджету у Верховній Раді?

Ці питання визначені Бюджетним кодексом і регламентом ВР. Нижче спробуємо коротко перерахувати терміни підготовки і прийняття бюджетної резолюції і держбюджету.

РЕЗОЛЮЦІЯ. Так 1 квітня уряд повинен внести на розгляд ВР проект "Основних напрямів бюджетної політики" (бюджетну резолюцію) на наступний рік. А 30 квітня ВР розглядає документ. І максимум до 15 липня мають бути ухвалені законопроекти, які впливають на формування бюджету. На жаль, цієї вимоги у нас ніхто не дотримується.

Для чого щовесни парламент має затверджувати бюджетну резолюцію? Справа в тому, що під час розгляду цього документа формується макроекономічна основа майбутнього бюджету. Проект цього документа базується на прогнозних і програмних документах економічного і соціального розвитку. Зокрема, він включає наступні дані: прогнозні макропоказники, основні завдання бюджетної політики (граничний розмір дефіциту (профіциту) держбюджету, частка прогнозного річного обсягу ВВП, граничні розміри держборгу, держгарантій, мінзарплати і прожмінімуму), пріоритетні завдання податкової політики, фінзабезпечення судової влади, реалізація пріоритетних цільових програм і інвестпроектів, взаємини держбюджету з місцевими бюджетами тощо.

БЮДЖЕТ. Ключові дедлайни прийняття проекту закону України "Про Державний бюджет" визначено такі. 15 вересня уряд вносить проект закону на плановий рік і прогноз держбюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди. Протягом 5 днів відбувається представлення розрахунків кошторису в парламенті. На цьому етапі ВР може прийняти рішення про відхилення проекту, в такому випадку Кабмін повинен в 7-денний термін його доопрацювати. До 1 жовтня Бюджетний комітет парламенту приймає від нардепів пропозиції до проекту бюджету. А 20 жовтня ВР розглядає документ в першому читанні, а також приймає рекомендації для уряду щодо його доопрацювання. Далі, не пізніше 3 листопада, Кабмін вносить на розгляд парламенту доопрацьований документ відповідно до його рекомендацій. І 20 листопада ВР розглядає проект закону про держбюджет України у другому читанні. На цьому етапі пропозиції нардепів вже не приймаються. Варто зазначити, що в разі потреби документ може розглядатися і в третьому читанні (в більшості випадків складні питання вирішуються в залі ВР під час другого читання). Для цього зазначений термін до 25 листопада. І нарешті, до 1 грудня закон про держбюджет повинен бути ухвалений.