Про децентралізацію на рівні країни говорять дуже багато, але все ж хотілося б, щоб держава не тільки надала повноваження місцевої владі, а й підкріпило їх фінансовими ресурсами.
Вже 20 років тому практично всі політичні сили говорили, що для уникнення майбутніх проблем треба "делегувати" більшу частину прав і повноважень з центру на місця. Причому не обов'язково – тільки областям, але обов'язково – місцевим радам. З дуже важливою умовою – не на папері, а на ділі. А якщо уточнити, то, насамперед, з повноваженнями треба було передавати і відповідне фінансування.
Це якраз те, чого завжди уникав Київ, який зі зрозумілих причин, не бажав втрачати контроль над регіонами, а особливо – фінансовими потоками. Країні знадобилися великі потрясіння, щоб про цю реформу стали всерйоз говорити. На даний момент тема децентралізації в Україні політизована, хоча за своєю суттю є лише економічної та правової.
ЗВЕРХУ ВНИЗ
Кожна нова влада в Україні намагалася поміняти або змінювала Основний закон. Прем'єр-міністр Арсеній Яценюк назвав зміни до Конституції України за частиною децентралізації "епохальним рішенням". "Хто б їх як би не намагався політизувати, але це, дійсно, епохальне рішення про передачу повноважень з центру на місця", – підкреслив прем'єр.
У чому суть реформи? Якщо відійти від політичного контексту, планується укрупнити нижня ланка системи місцевого самоврядування, паралельно наділивши відповідні органи влади реальними адміністративними та фінансовими повноваженнями. Базовою адміністративно-територіальною одиницею стане громада, яка за розмірами буде нагадувати райони, що існували до хрущовської реформи 1962-1964 рр. В історію підуть сільські органи самоврядування, а також державні адміністрації на регіональному рівні. Замість останніх будуть створені префектури, де завданням префекта координуватиме роботу вертикально організованих державних відомств на даній території. А також стежити за законністю діяльності місцевого самоврядування, який вирішує всі основні питання місцевого масштабу.
У Франції, наприклад, префект має право оскаржити в суді рішення місцевих органів влади і у виняткових випадках навіть призупинити засідання місцевої ради на строк до одного місяця.
У той же час, в українській моделі децентралізації саме повноваження префекта стають одним з головних каменів спотикання, оскільки противники такого варіанту розподілу влади вбачають можливість отримання професійними бюрократами сильного і масштабного поля діяльності. А це може поставити під питання самостійність органів місцевого самоврядування у прийнятті рішень, а також відкриє можливість президенту узурпувати владу на місцях.
ЖИТИ НА КОШТИ
Децентралізація хороша вже тим, що дозволяє кожній місцевій громаді вибрати свій, найбільш оптимальний, варіант управління місцевим господарством і фінансами. Кожна громада отримує ресурси – податки і збори, які залишаються в місцевих бюджетах, а не перераховуються в центр – які зможе витрачати на свій розсуд. Громадяни самі виберуть, що для них в пріоритеті. Однак і відповідальності більше: чи зможе місцева влада правильно розпорядитися звалилися на них грошима?
Аналітики інформаційної кампанії Stronger Together відзначають, що фінансування місцевого самоврядування стало важливим каменем спотикання при реформуванні цієї сфери у наших європейських сусідів.
Наприклад, в Угорщині держава забезпечує близько 50% дохідної частини місцевих бюджетів, а їхні власні доходи не перевищують однієї третини. Місцева влада стверджує, що обсяг власних доходів для них недостатній, а центр скупитися.
Місцевих податків в угорців чотири. Головний – податок з обороту, який сплачують розміщення на території громади підприємства. В середньому він дає 16% сукупного доходу громад, але там, де працюють великі підприємства, цей податок може забезпечувати 30-40% потреб місцевої скарбниці. Комунальний податок стягують 60% угорських громад. Платять його всі місцеві жителі. Це популярний, але малозначний податок: він забезпечує лише 2% сукупного доходу місцевих бюджетів. Податок на нерухомість – один з класичних джерел доходів місцевих громад не тільки в Угорщині, але й в інших країнах. Базою оподаткування служать, як правило, розмір нерухомості і її географічне розташування. Нарешті, туристичний збір працює там, де є сенс його збирати.
Таким чином в Угорщині склалася ситуація, при якій багаті громади не відчувають проблем з доходами, збираючи достатньо місцевих податків або залучаючи бізнес за програмами державно-приватного партнерства. Вони в необхідному обсязі фінансують роботи, зокрема пов'язані з підтриманням каналізації і водопроводу в робочому стані. Громади, яким не так пощастило, змушені чекати грошей з центру, яких завжди занадто мало.
Покрити розрив намагаються за допомогою залучення позикових коштів. Однак державні дотації не можна витрачати на виплату боргів, поточні витрати можна фінансувати за рахунок інвестиційних доходів. Але місцеві чиновники вміло обходять ці правила: при належній кмітливості угорський міськрада може довести кредиторам, що знаходиться в прекрасній фінансовій формі і цілком може взяти нову позику. І одночасно довести центральному уряду, що йому вкрай потрібна надзвичайна (форс-мажорна) фінансова допомога від держави.
ПО СТОПАХ ПОЛЬЩІ
Українська концепція реформи децентралізації за формою дуже схожа з польської. Базовою одиницею там є гміна – місто, містечко чи кілька сіл, аналогом нашого району є повят. Великі міста начебто Варшави прирівнюються у правах з повіту, і окремі райони в таких містах є окремими ґмінами. Повіти об'єднані в воєводства.
Більшість коштів, зібраних на території гміни у вигляді місцевих податків (податок на нерухомість, земельний і екологічний збори), там і залишаються. Держава мало бере, але і дає зовсім небагато: принцип "не віддавати, а отримувати" тут не працює. Самостійність гміни виходить дуже великий: 20% бюджету – це власні доходи, 30% – надходження від податку на доходи фізосіб. 35% – дотації (без зазначення цільового призначення) і 15% – субвенції (на конкретне завдання, за яке потрібно відзвітувати).
Але це не означає, що громади цілком утримують себе самі: дуже важливим фактором є субвенції з бюджету ЄС. Скажімо, в 2014 р. в бюджеті Варшави було заплановано 13 млрд. Злотих доходу; з цієї суми 2 млрд. злотих – субвенції від ЄС. За гроші від еврофондов всі адміністративні одиниці створюють транспортну та соціальну інфраструктуру в країні.
На сьогоднішній день Україна також може сподіватися на "подарунок" від ЄС на реалізацію проектів з децентралізації. За словами комісара ЄС з питань розширення та політики добросусідства Йоханнеса Хана, "Європейський союз готовий надати Україні 90 млн. Євро, які потрібно спрямувати на проекти децентралізації".
В Україні про бюджетної децентралізації говорять активно, і деякі зміни в цій сфері вже навіть вступили в силу. Так, дніпропетровські чиновники недавно відзвітували, що завдяки фінансовій децентралізації обласний бюджет отримав на 30% більше у першому півріччі в порівнянні з аналогічним періодом минулого року. Зокрема, акцизний збір на товари роздрібної торгівлі приніс 300 млн. Грн., Податок на прибуток – 518 млн. А в другому півріччі очікують солідних надходжень від оподаткування транспортних засобів. У розпорядженні місцевої влади виявилися також кошти, отримані за адміністративні послуги, і держмито – все це раніше відраховувалося до держбюджету. Таким чином, поки що підтверджується європейський досвід: децентралізація йде на благо багатим регіонам і громадам. Чи покращиться добробут бідних районів – можна буде сказати за підсумками цього року.