"Реформа и повышение пенсий – две разные песни": интервью с Лидией Ткаченко

Уже в следующем году в Украине могут заработать новые правила выхода на пенсии. В рамках пенсионной реформы правительство предлагает пересчитать старые выплаты, изменить формулу расчета пенсий и ужесточить требования для выхода на "заслуженный отдых" в 60 лет. В интервью сайту "Сегодня" ведущий научный сотрудник Института демографии и социальных исследований при НАН Лидия Ткаченко рассказала о том, как и на кого могут повлиять нововведения и сможет ли "реформа Гройсмана" решить проблемы украинской пенсионной системы.

О дефиците ПФ и новых требованиях

- Несколько недель назад премьер-министр Владимир Гройсман презентовал проект пенсионной реформы, в парламенте документ зарегистрировали под названием "О повышении пенсий". В экспертной среде очень долго ждали проект реформы. Какие у вас впечатления от документа?

- Двоякие. С одной стороны, там есть вещи, которые нужно делать. Есть перечень мер, которые отвечают общим представлениям о пенсионной реформе, рекомендациям международных организаций, в том числе Международной организации труда (МОТ), Международного валютного фонда (МВФ).

Деоккупация юга страны – как украинские военные отвоевывают территории

Запрет на передвижение по стране для военнообязанных – все детали

Ракетные удары по мирным украинским городам - июль 2022

Ядерный терроризм россии

Меня смущает подача этого законопроекта, информационная политика вокруг него. Во-первых, очень странное название. Общеизвестно, что пенсионные реформы направлены вовсе не на повышение пенсий. Их целью является устойчивость системы, ее приспособленность к изменениям в демографии и экономике, чтобы обеспечить пенсиями не только нынешних, но и будущие поколения пенсионеров.

МОТ в своих публикациях констатирует, что современные пенсионные реформы практически всегда приводят к снижению уровня обеспечения из публичных/государственных пенсионных систем. Если вспомнить последний меморандум, подписанный между Украиной и МВФ, то там есть прямое обязательство снизить в долговременной перспективе пенсионные расходы не менее чем на 3% ВВП.

"Если вспомнить последний меморандум, подписанный между Украиной и МВФ, то там есть прямое обязательство снизить в долговременной перспективе пенсионные расходы не менее чем на 3% ВВП. То есть реформа и повышение пенсий – две разные песни"

То есть реформа и повышение пенсий – две разные песни. Если посмотреть на перечень мер, в законопроекте к повышению однозначно относятся только две: 1) октябрьское осовременивание, но оно ведь одноразовое, и 2) новые правила индексации пенсий, но они в автоматическом режиме заработают только с 2021 года, а в ближайшие три года по решению правительства – с "учетом финансовых возможностей бюджета Пенсионного фонда". Такая формулировка накладывает большую тень сомнения в их реализации. Как показывает практика, затратные статьи, не принятые к исполнению сразу, не выполняются потом никогда.

Осовременивание, которое пройдет в октябре этого года, пожалуй, единственное, что точно произойдет и что действительно даст повышение пенсий. Все остальные меры напрямую не предполагают повышения пенсий, даже скорее наоборот. Например, отмена специальных пенсий или пенсий по выслуге лет. Я не говорю, что это неправильно, но разве это повышение пенсий?
Снижение оценки одного года стажа в пенсионной формуле с 1,35% до 1% однозначно приведет к тому, что у новых пенсионеров выплаты будут на четверть ниже, чем по действующим правилам.

Диссонанс между названием и содержанием законопроекта настораживает, потому что формирует неправильные ожидания. И информационная политика не отвечает долгосрочным целям. Если посмотреть рекламу, можно подумать, что главное достижение – нет прямого решения о повышении пенсионного возраста. Но это же не суть реформы и от повышения возраста в будущем никуда не деться.

- В этом году дефицит Пенсионного фонда (ПФ) достигнет 141 миллиарда гривен, в прошлом году эта сумма была на несколько миллиардов больше. Как подсчитали в правительстве, реализация реформы позволит ликвидировать дефицит за 7-10 лет. Вы делали свои подсчеты, насколько это реально?

- Все зависит от того, что считать дефицитом ПФ. Этот законопроект предполагает существенное перераспределение финансирования в сторону увеличения обязательств государственного бюджета. Естественно, дефицит "собственных" средств ПФ уменьшится. Например, госбюджет должен будет компенсировать льготную ставку ЕСВ за работников с инвалидностью, выплату уже назначенных пенсий по выслуге лет, а также полностью покрывать расходы на доплату до прожиточного минимума к основному размеру пенсии, посчитанному по формуле.

- Это то, что называют несвойственными расходами Пенсионного фонда?

- Да, по сути будет пересмотрена черта, что считать этими "несвойственными" расходами. Из сегодняшних 141,8 миллиарда гривен, которые вливаются в ПФ из госбюджета, к несвойственным относятся все доплаты и повышения для чернобыльцев, ветеранов и детей войны, более высокий размер спецпенсий, всякие другие дополнительные госпрограммы – в сумме это почти 70 млрд. Остальные 72 млрд – собственно дефицит бюджета ПФ, т.е. нехватка поступлений ЕСВ на выплату страховых пенсий.

Госбюджет сейчас финансирует только часть расходов по гарантированию минимального размера пенсии. Это, например, доплата до прожиточного минимума людям с инвалидностью, доплата до фиксированного минимума 949 грн для пенсионеров по возрасту с неполным стажем и т.п. Эти гарантии предоставляются отдельным правительственным постановлением.

А вот доплаты тем, кому прожиточный минимум гарантируется 28-й статьей Закона Украины "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании" (это пенсионеры с полным стажем), сейчас делаются за счет Пенсионного фонда. Эту финансовую ношу планируют передать в государственный бюджет.

Если из 141,8 млрд убрать все дополнительные госпрограммы и все доплаты по обеспечению минимальных гарантий, то дефицит самого Пенсионного фонда будет небольшим. Т.е. если из теперешнего "дефицита" как можно больше всего перебросить на госбюджет, то у Пенсионного фонда уже в краткосрочной перспективе может быть профицит собственных денег.

Но в таком перераспределении есть и свои риски. Черта между тем, что считать "свойственными" или "несвойственными" расходами Пенсионного фонда, остается условной, потому что масштабы доплат до прожиточного минимума зависят от дальнейшей индексации пенсий. Чем щедрее будет индексация страховых пенсий, тем меньше потребуется денег на доплаты. Если более высокими темпами будет расти прожиточный минимум, вырастут и доплаты, а с ними обязательства госбюджета. Скорее всего, и ПФ, и госбюджет будут пытаться сэкономить "свои" деньги, а пенсионеры могут стать заложниками этих торгов.

- То есть даже если дефицит самого ПФ "ликвидируют", пенсионные расходы из государственного бюджета все равно могут расти?

- Ликвидация дефицита ПФ не означает уменьшение расходов на пенсии вообще. В данном случае это скорее перераспределение финансовых обязательств довольно спорное, особенно учитывая изменения в формуле. К октябрю этого года страховые пенсии пересчитают на новую зарплатную базу, у большинства пенсионеров они вырастут, значит, доплаты до прожиточного минимума уменьшатся. Но если в 2018-м, 2019-м и 2020 годах не будет индексации на инфляцию и рост зарплат, очень быстро эффект осовременивания сойдет на нет, и государству придется гораздо больше раскошелиться на доплаты.

"Ликвидация дефицита ПФ не означает уменьшение расходов на пенсии вообще. В данном случае это скорее перераспределение финансовых обязательств довольно спорное, особенно учитывая изменения в формуле" 

Если же индексация будет идти ежегодно, включая ближайшие три года, тогда, скорее всего, в ПФ никогда не будет профицита.

- Одно из предложений в рамках реформы – постепенно увеличивать необходимый для получения пенсии стаж. Со следующего года – 25 лет, а каждый следующий год увеличивать его на 12 месяцев, до тех пор пока для пенсии не нужно будет наработать 35 лет стажа. В презентации Кабмина говорится о том, что уже в 2028-м на пенсию в 60 смогут выйти только 55% украинцев. Если нет необходимого стажа, придется работать до 63 или 65 лет. Вы считали, как много украинцев не смогут "вовремя" выйти на пенсию?

- Такие прогнозы делать очень сложно. В чем проблема? ПФ ведет персонификацию только с 2000 года. Где люди были до 2000 года, с какими трудовыми книжками они придут, какие найдут документы, никто не знает. Не делали ни опросов, ни исследований.

В советское время большинство людей, если и не работали, то где-то трудовые книжки держали. В 90-х годах многие предприятия разваливались, практически не работали, но формально они оставались. Например, колхозы окончательно ликвидировали только в 99-м. То есть мы не знаем, с каким багажом стажа придет поколение тех, кому в ближайшие годы будет исполняться 60 лет. К тому же более жесткие условия учета стажа, с проверкой уплаты взносов, были введены только с начала 2004 года, а до этого стаж засчитывается по старым правилам. Например, людям, которые успели получить высшее образование до 2004 года, учеба тоже засчитается в стаж.

Чем больше у человека трудовой стаж после 2004 года, тем сложнее ему будет выполнить этот критерий. Тем, кому исполнится 60 лет после 2027 года, нужно будет иметь уже 35 лет стажа и большая часть их трудовой жизни пройдет через систему персонификации ПФ.

"Чем больше у человека трудовой стаж после 2004 года, тем сложнее ему будет выполнить этот критерий. Тем, кому исполнится 60 лет после 2027 года, нужно будет иметь уже 35 лет стажа, и большая часть их трудовой жизни пройдет через систему персонификации ПФ"

Бросятся ли сейчас люди искать себе официальную работу, требовать, чтобы работодатель их оформил? Это, конечно, правильные ожидания. По идее, люди должны начать больше беспокоиться о своем стаже. Но что будет на самом деле, понять трудно.

Опыт реформы 2011 года, когда уже увеличивали необходимый стаж резко на 10 лет, показал, что это дало какой-то эффект экономии (за счет уменьшения надбавки за сверхнормативный стаж), но в плане стимулирования к официальной занятости и уплате взносов результата не было. Завышенные, недостижимые критерии стажа наоборот могут оттолкнуть от участия в пенсионной системе.

Вообще пенсионную реформу с детенизацией занятости и зарплат связывать не стоит. Все зависит от ситуации в экономике, есть ли у человека реально выбор, где работать. Общая закономерность: если экономика растет, она выходит из тени. Потому что развиваться лучше "вбелую", особенно если интегрироваться в международные сети. А когда кризис, это естественная реакция – все уходят в тень.

- 35 лет стажа для трудовой пенсии – это не слишком высокое требование?

- Во многих странах ставят максимум 40 и даже больше лет стажа. А если меньше, то пенсии уже снижают. Причем это может влиять не только на размер страховой пенсии, но даже на размер государственной/базовой пенсии, которую платит государство независимо от трудового стажа. Например, в Дании, Норвегии, Швеции, Финляндии, Исландии, Канаде, Австралии, Новой Зеландии, если ты прожил 40 лет в стране – тебе дается вот такая сумма, если прожил меньше, эта сумма пропорционально снижается.

- В Украине планируют вводить 12-й класс в школах. В результате абитуриентам будет 18-19 лет. Плюс еще пять-шесть лет обучения в вузе. Медики учатся даже дольше. Студентов по КЗоТУ оформляют очень редко, даже если они параллельно работают, нарабатывать стаж и учиться – сложно. Не приведет ли требование в 35 лет стажа к тому, что, к примеру, врачи не будут успевать заработать столько стажа и будут по умолчанию выходить на пенсию в 63 или 65 лет?

- Это действительно может быть проблемой. Высшее образование – это как минимум четыре года учебы, а если с магистратурой – плюс еще полтора-два года. Дальнейшее обучение, всякие стажировки, да и вообще перерывы, связанные со сменой работы, они же имеют место быть. Получается, люди физически не успеют к 60 годам заработать 35 лет стажа. "Коридор" пенсионного возраста на это и рассчитан. Чтобы многие попали не в "первую", а хотя бы во "вторую" дверь, и отодвинуть фактический возраст выхода на пенсию.

Но для студентов правильнее сделать более лояльные правила учета стажа. Сейчас многие студенты подрабатывают, особенно на старших курсах. Это связано даже не с тем, что в семьях нет денег, это объективная потребность рынка труда: молодежи мало, трудоспособное население сокращается.

Очень часто студенты работают не по специальности и без оформления. В этом нужно навести порядок. Тут могут быть разные методы. Во многих странах, тех же США, для работающих студентов даже установлена более низкая минимальная зарплата. Это сделано для того, чтобы работодателям не так дорого было их официально оформлять. Этакая "скидка" работодателям. Главное, чтобы было все законно оформлено.

- Вы сказали, что "коридор" сделан в том числе для того, чтобы многие попали во "вторую дверь" – вышли на пенсию в 63, или даже в "третью"  – в 65 лет. Если реально выходить на пенсию многие украинцы будут позже, разве можно говорить, что пенсионный возраст не повысили?

- Это повышение так называемого эффективного пенсионного возраста. Есть установленный законом пенсионный возраст, а есть разные гибкие или не очень способы, как этот возраст "отодвинуть". Вроде как и заставить людей позже выйти на пенсию, но и число "60" сохранить. Число остается, но не всем оно светит. А многим реально маячит "63", а то и "65".

Я вообще-то апологет повышения пенсионного возраста. Мне кажется, это более прямой и понятный путь. Тогда всем все понятно, люди знают свой возраст, знают, когда им на пенсию. Со стажем такой очевидности нет.

- Как быть тем украинцам, которые не успели заработать необходимый стаж, чтобы выйти на пенсию в 60 лет? Какая участь их ждет?

- В законопроекте на 2018-2020 годы предусмотрено назначение временной социальной помощи для тех людей, которые первыми попали в коридор и имеют хотя бы 15 лет стажа. Они достигли 60 лет, им не хватает стажа по новым критериям, но они будут иметь право получить временную помощь – до 63 или до 65 лет, а с потом они получат уже свою обычную пенсию по возрасту.

Правда, тут тоже есть риски, и многое зависит от того, как поведет себя ПФ. Например, кому-то повезло родиться 2 января и ему в 2018 году исполнится 60 лет, но ему далеко до 25 лет стажа, есть только 15. Предположим, человек придет в ПФ оформлять пенсию, а ему ответят: "Извините, у нас новые правила и чтобы пойти на пенсию в 60, нужно 25 лет стажа, а у вас только 15, вы такого права не имеете. Если человек сам недостаточно разбирается, он может подумать, что его вообще всего лишили. ПФ должен разработать детальные инструкции для своих сотрудников, как они должны действовать, чтобы люди не остались без ничего.

- На такую помощь будут иметь право те, у кого есть 15 лет стажа. А что делать остальным?

- Остальные и сейчас не могут получить пенсию в 60 лет. Они могут получить государственную социальную помощь. Это не совсем пенсия, их перестали назначать еще с реформы 2004 года. Главное отличие в том, что социальные пенсии можно было получить в том же возрасте, что и обычные пенсии по старости. Государственная социальная помощь для лиц, которые достигли пенсионного возраста, но не приобрели право на пенсию, сейчас назначается с 63 лет (на 3 года позже обычного пенсионного возраста), а будет, по законопроекту, с 65 (на 5 лет позже).

Кроме того, у нас же есть закон о социальной помощи малообеспеченным. Если человек пенсионного возраста по каким-либо причинам не может претендовать на пенсию по возрасту или ее размер меньше прожиточного минимума, он может обратиться в органы соцзащиты и с учетом имеющихся доходов получить денежную помощь.

О размере пенсий и осовременивании

- В прошлом году Украина подписала 102-ю конвенцию МОТ, согласно которой пенсия не может быть ниже 40% от прежнего заработка бенефициария. С учетом, что коэффициент оценки стажа снижается и новые пенсии будут ниже, сможем ли мы выполнить эту конвенцию?

- Трудно сказать однозначно. Международное законодательство так выписывается, что в рамках национальных законодательств его можно трактовать по-разному. Эту конвенцию Украина в прошлом году ратифицировала, с 6-го июня этого года она стала частью нашего национального законодательства. Есть критика, что эта конвенция 1952 года и многое с тех пор изменилось. Например, типичным получателем пенсии по старости в конвенции считается мужчина, у которого на содержании жена тоже пенсионного возраста. Т.е. эти 40% заработка предназначались как бы для двоих. А поскольку большинство женщин уже сами зарабатывают себе пенсию, иждивенцев у пенсионеров, как правило, нет, поэтому гарантированные 40% можно и скостить.

Если же рассматривать законопроект строго в ключе конвенции, возникает очень много вопросов.

Например, конвенция определяет право выхода на пенсию именно как достижение пожилого возраста, привязка идет не к стажу, а к потере трудоспособности. Стаж упоминается только как один из критериев для определения размера выплаты. То есть коридор пенсионного возраста сюда как бы не вписывается, как и критерий стажа 35 лет. В конвенции самая большая упомянутая продолжительность стажа – 30 лет, этого считается достаточно, чтобы получить полный размер пенсии. У нас же мужчины должны иметь 35 лет стажа, чтобы претендовать на получение минимальной пенсии в размере прожиточного минимума. Согласитесь, есть разница между полным и минимальным размером.

- Если формулу расчета пенсий, как заявлено в проекте реформы, изменят, то при зарплате в 1,5 раза выше средней по стране, на данный момент это примерно 10 тысяч гривен, и 30 годах стажа размер пенсии будет меньше 1700 гривен. При этом социальный взнос с такой зарплаты – 2200 гривен. Получается, что в этой ситуации человек будет иметь коэффициент замещения, то есть процент от своего дохода на пенсии, на уровне 17% от своей зарплаты?

- Конечно, коэффициент замещения в 40% не наберется. Ирония в том, что самое большое возмещение в процентахк своему заработку получают те, кто платил минимальные взносы.

"Ирония в том, что самое большое возмещение в процентах к своему заработку получают те, кто платил минимальные взносы"

Нужно понимать, что размер наших пенсий зависит от возможностей публичных финансов. Есть деньги – платят и повышают, нет денег – замораживают. Это самая большая проблема – когда мы работаем, мы не думаем, как будем жить на пенсии. А когда выходим на пенсию, от нас уже ничего не зависит.

В ЕС постоянно акцентируют, что любая пенсионная система требует солидарности. Вы должны понимать, что работаете и делаете взносы не только для того, чтобы в будущем выйти на пенсию, а для того, чтобы ваши бабушки, дедушки, пожилые знакомые получали сейчас адекватные пенсии. Нужно понимать, что эти взносы тратятся здесь и сейчас. Вы только приобретаете права, и эти права оформляются в стаж, в коэффициент заработка, в какой-то процент доходности.

Но в самой пенсионной формуле всегда есть параметры, которые определяются государством. И государство манипулирует этими параметрами, чтобы свести дебет с кредитом, и теперешним пенсионерам что-то платить, и работающим что-то оставить.

- Один из самых приятных аспектов реформы – 5,6 миллионов пенсий "осовременят", сделают прибавку от 50 до более чем 1000 гривен. В Украине 12 миллионов пенсионеров, "осовременят" выплаты только половине из них. Почему не все пенсии вырастут?

- Цифра 5,6 миллиона человек называлась до того, как было принято решение передвинуть повышение минимальной пенсии на два месяца (с декабря на октябрь). Поскольку минимальную пенсию поднимут тоже в октябре, у кого-то ее рост перекроет результат "осовременивания".

ПФ называл цифру, что порядка 3 миллионов человек получат прибавку к пенсии благодаря повышению минимального размера.

- А кого это вообще не коснется?

- Остается около трех миллионов пенсионеров, которые в октябре вообще не получат никакой прибавки. Прежде всего это люди, которые вышли на пенсию в последние три-четыре года: в 2014-м, 2015-м, 2016-м и 2017 годах. У них зарплатная база еще не так сильно устарела, а если пересчитывать со снижением оценки одного года стажа, страховая часть их пенсии получится даже ниже, чем есть сейчас. Им, конечно, не уменьшат общий размер пенсии, но и дополнительных денег в результате осовременивания они не получат. К тому же у новых пенсионеров основной размер пенсии, как правило, больше прожиточного минимума, т.е. пересмотр минимальной пенсии им тоже ничего не даст.

- Учитывая, что после пенсионной реформы все новые пенсии в солидарной системе окажутся на четверть ниже, вопрос о введении накопительных пенсий становится еще более актуальным. Многие воспринимали пенсионную реформу именно как запуск накопительного второго уровня, но в законопроекте про это нет ни слова…

- Нельзя сказать, что от введения накопительных пенсий совсем отказались. В самом конце законопроекта есть пункт, что в течение полугода правительство должно разработать систему профессиональных пенсий, которые, как предполагается, будут накопительными.

Вообще, накопительные программы – это очень здорово, они очень нужны. Это совсем другой статус пенсионера. Если сейчас наши пенсионеры сидят и ждут, когда правительство примет решение повысить пенсии, выслушивая, как их кто содержит и как они дорого обходятся, то в накопительной системе они будут иметь "капиталистический" доход, почти как инвесторы. Пенсионеры чувствовали бы себя не на обочине, а в центре экономической жизни.

Но если второй уровень делать государственным, как выписано в существующем законодательстве, это не имеет никакого смысла. Не зря МВФ категорически против такого второго уровня. Если он государственный, то все проблемы солидарной системы перейдут и на второй уровень. Государство то же, качество управление то же, деньги те же. Если вкладывать деньги на депозиты в государственных банках или в государственные ценные бумаги, как предлагают, …это все может привести к росту внутреннего государственного долга, а реальных инвестиций не будет. Как показывает опыт, деньги от продажи государственных ценных бумаг обычно идут на текущие государственные нужды. А вовсе не в прибыльные инвестиционные проекты, которые в будущем могут дать живые деньги на выплату "накопительных" пенсий..

- На чем зарабатывают накопительные фонды в странах, где они давно работают? На фондовом рынке?

- Да, в основном это акции предприятий и облигации, не обязательно государственные. Когда говорят, что накопительная система – источник инвестиций в экономику, в этом есть смысл, когда есть предприятия, акции которых можно покупать. У нас фондовый рынок никогда не был цветущим, а сейчас там практически никого не осталось. Правда, здесь есть и глобальная проблема – большие промышленные корпорации себя изживают, а заменить их пока особо нечем.

- Одно из предложений: разрешить украинским пенсионным фондам инвестировать за границу. Как вы к этому относитесь?

- Для маленьких стран, где мало вкладчиков и суммы денег небольшие, это нормальное решение. Украина все-таки крупная страна, это совсем другие масштабы. К тому же, как показали последние финансовые кризисы, в мире существует большой избыток инвестиционных денег, в том числе и пенсионных. Вариантов для инвестирования с приемлемыми рисками становится все меньше.

- Вы верите, что когда-нибудь в Украине будет успешно работать накопительная система?

- А что остается делать? Конечно, сейчас есть огромные риски, что деньги могут элементарно украсть. С тем же инвестированием за границу. У нас это может стать очередным офшором – так деньги выведут, что потом не найдешь. Но нужно научиться видеть перспективы.

"Этот законопроект нужно воспринимать как очередной эпизод пенсионной реформы. Он кардинально проблемы решить не может. Вообще пенсионная реформа – это ужасная рутина, потому что здесь быстрых результатов не бывает" 

Этот законопроект нужно воспринимать как очередной эпизод пенсионной реформы. Он кардинально проблемы решить не может. Вообще пенсионная реформа – это ужасная рутина, потому что здесь быстрых результатов не бывает. Самый больной вопрос – мы понимаем, что будущие пенсионеры получат пенсии позже и меньше. Но станет ли от этого лучше жизнь сегодняшних пожилых людей – пока гарантий нет.