"Тормоза" дерегуляции: почему бизнесу в Украине приходится жить по-старому

Без регулирования, то есть без лицензий, сертификатов, контролирующих органов и т.п. в экономике нельзя. Полный отказ от них и надежды только на "карающую руку рынка" – утопия. Но набор регуляторных мер должен быть оптимальным для текущей ситуации в стране, контролеры должны действовать в интересах потребителей, а не в своих собственных, и все регуляторы должны нести персональную ответственность за свои решения. 

На словах власти Украины это понимают. Еще в Коалиционном соглашении было записано, что ставится задача добиться попадания Украины по итогам 2015 года в первую двадцатку рейтинга Doing Business, но и на сегодня эта цель выглядит недостижимой.

Положение Украины в мировых рейтингах

Деоккупация юга страны – как украинские военные отвоевывают территории

Запрет на передвижение по стране для военнообязанных – все детали

Ракетные удары по мирным украинским городам - июль 2022

Ядерный терроризм россии

Источник: Минэкономразвития

Оптимистичное начало

Суть дерегуляции проста – снятие ненужных административных барьеров и максимальное упрощение условий ведения хозяйственной деятельности. В этом отношении было сказано много красивых слов и построено радужных планов.

Так, еще в декабре 2014-го власть объявила о трех этапах дерегуляции, второй из которых назвали "гильотиной". – все надзорные органы должны были бы доказывать целесообразность своего существования. "Если они не смогут доказать это – их деятельность будет прекращена", – заверял тогдашний министр экономики.

В декабре 2014-го власть объявлена о трех этапах дерегуляции, второй из которых назвали "гильотиной"

После этого на протяжении нескольких месяцев ни один надзорный орган не был закрыт. В конце августа 2015 года глава Минэкономики заявил, что в Украине открывается офис "регуляторной гильотины". Тогда работать над дерегуляцией в министерство призвали американца Скотта Джейкобса, автора концепции "регуляторной гильотины". "Они сделают просмотр нашей регуляторной системы за три недели перед началом глубокой реформы", – обещал министр.

Прошли три недели, потом три месяца, но регуляторная реформа так и не началась. В итоге от помощи американских консультантов решили отказаться. Видимо, или гранты на оплату их работы закончились, либо в министерстве убедились, что чужие советы мало пригодны в их работе.

В начале ноября 2015 года министр экономики сообщил, что они решили вместо "регуляторной гильотины" прибегнуть к постепенному более качественному регулированию работы бизнеса. "В ходе консультации с нашими европейскими партнерами была высказана обеспокоенность относительно того, что "гильотина" может привести к регуляторному вакууму в определенных секторах, что может негативно сказаться на качестве регулирования. И мы пришли к концепции качественного регулирования. Этим будет заниматься Офис эффективного регулирования".

"Гильотину" заменили на Офис эффективного регулирования

Сейчас руководство Минэкономики новое, но Офис продолжает работу как независимая группа экспертов, деятельность которой финансируют международные доноры. Эксперты сосредоточены на пяти секторах: энергетика, сельское хозяйство, строительство, транспорт и инфраструктура, контроль и надзор. Они анализируют существующие регуляторные акты и проекты новых (предложены изменения к 150 проектам), сами готовят проекты нормативно-правовых актов (их уже подготовлено 30).

Офис выявил 8500 действующих регуляторных актов, которые нужно проанализировать, пока обработано 1287 из них. Оказалось, что 148 являются незаконными и 210 – неактуальными. Их надо отменять, но как? Процедуры нет. Как минимум, Минюст должен дать свое заключение по этим документам, а процесс этот может быть неопределенно долгим по времени.

Стремление упорядочить процесс

Свои собственные "вредные" регуляторные акты Минэкономики отменял и отменяет довольно легко, другие же ведомства зачастую делают это неохотно и только под внешним давлением. Чтобы повысить эффективность этого процесса, Кабмин 18 марта 2015 года утвердил план мероприятий по дерегуляции в стране хозяйственной деятельности (распоряжение №357-р). Он содержит 131 пункт, их реализация рассчитана до середины 2017-го. По каждому пункту указано, что нужно сделать (проект какого закона разработать, какое постановление Кабмина изменить и т. п.), определены сроки исполнения и ответственные ведомства. Контролировать ход выполнения плана должна Госрегуляторная служба на ежемесячной основе. По факту выполняется план плохо, многие установленные сроки пропущены.

Обновленный план Кабмина не зарегистрирован и официально не опубликован

Для оживления процессов 23 августа Кабмин утвердил обновленный план мероприятий по дерегуляции на 2016-2017 годы. Он состоит из 114 пунктов, касающихся уменьшения регуляторного давления как в отдельных отраслях, так и в предпринимательской деятельности в целом. Например, намечены мероприятия по упрощению условий для бизнеса в аграрной и строительной отрасли, энергетике, телекоммуникациях и в пищевой отрасли. Запланированы шаги по уменьшению количества органов государственного надзора (контроля), а также открытие доступа к оказанию публичных услуг, упрощение процедур таможенного и налогового регулирования и др. Планируется, что большинство задач (64 из 114) должны быть выполнены уже до конца текущего года. Но на сегодняшний день этот план не зарегистрирован и официально не опубликован.

Дискуссия о концепции

Свое видение дерегуляции правительство представило на заседании Нацсовета реформ 29 августа. Основным докладчиком по этой теме был замминистра экономики Максим Нефедов. Говоря о "легкости" ведения бизнеса в Украине, он сказал, что на текущий год в стране запланировано 80 тыс. проверок предприятий и компаний (вместе с ГФС – 90 тыс.), неплановых ожидается 15 тыс. (115 тыс.). Однако, по статистике, лишь 5% проверок заканчиваются предписаниями, а в 90% случаев проверки нарушений не находят (скорее всего, с проверяющими "договариваются"). Из этих 5% решения только 20% приводят к поступлению штрафов в бюджет, остальные отменяется судами.

К успехам дерегуляции в 2014-2016 годпах докладчик отнес сокращение на 40% количества разрешений, отмену 15 тысяч советских ГОСТов, сокращение на 16% количества плановых проверок, создание публичной базы комплексных проверок, отмену 90% обязательной сертификации, введение 16 услуг для бизнеса в электронном формате, уменьшение общего количества админуслуг с 116 тысяч до 1 тысячи, ликвидацию коррупционной схемы "Укрэкоресурсы", сокращение на 46% количества лицензий.

Правительство разработало Концепцию эффективного регулирования, направленную в конечном итоге на достижение таких результатов: развитие малого и среднего бизнеса, увеличение объема внутренних и иностранных инвестиций, равный доступ к рынкам и ресурсам. Для этого необходимо:

• кардинально уменьшить количество барьеров для бизнеса, оптимизировать число проверок и органов надзора (контроля);
• создать предупредительные механизмы появления излишнего регулирования;
•  гармонизировать законодательство с правовым полем ЕС и другими лучшими практиками.

Даниил Пасько, член Национального совета реформ, соучредитель проекта Easy Business, выступил с резкой критикой подходов правительства к дерегуляции, которые, по его словам, могут улучшить ситуацию для отдельных предприятий, но не принесут кардинальных изменений. Он напомнил о существовании плана "регуляторной гильотины", предполагающей полный пересмотр всех регуляторных актов (по оценкам, их до 50 тыс.) в течение трех лет.

Даниил Пасько

В прошлом году президент Петр Порошенко резко раскритиковал этот план именно за его продолжительность. По словам Пасько, правительство не представило ни стратегии дерегуляции, ни операционного плана, ни перечня ресурсов. Он также подчеркнул необходимость создания организационных механизмов дерегуляции, таких как специальный правительственный комитет, упрощенные процедуры прохождения в правительстве и парламенте.

Не вступая в эту дискуссию, президент и премьер-министр заявили о наличии политической воли к дерегуляции и поручили сторонам согласовать консолидированное видение. Но эта задача была сформулирована так, что почти наверняка никто ничего не будет консолидировать.

Но на самом деле консолидация вряд ли необходима. Для ее достижения придется потратить много времени, а ситуация в стране такая, что лучше сделать меньше, но сейчас, чем больше, но когда-то. Тем более что предложения правительства вполне рациональные. Важнее другое – для эффективности дерегуляции нужны реальная политическая воля и механизм реализации. И с первым, и со вторым в стране пока плохо. Об отсутствии политической воли красноречиво говорит торможение соответствующих законопроектов в парламенте. Низкую же эффективность механизма подтверждает то, что даже в рамках полномочий самой исполнительной власти решения исполняются туго.

Необходимое законотворчество

На сегодняшний день в Верховной Раде зарегистрировано 39 законопроектов, направленных на дерегуляцию, но только восемь из них одобрены (всего лишь!) в первом чтении. Для их превращения в законы необходимо не менее 70 результативных голосований. Поэтому Минэкономики предложило еженедельно рассматривать минимум пять дерегуляционных законопроектов, тогда их можно будет принять до конца текущего года. Присутствовавший на заседании Нацсовета реформ председатель ВР Андрей Парубий обещал оказать содействие в этом, но рассчитывать на такую ударную работу народных депутатов все-таки не стоит.

В Раде зарегистрировано 39 законопроектов, направленных на дерегуляцию

Приоритетными в правительстве считают такие законопроекты:

• №4496 – упрощение экспорта услуг: планируется отменить требование только бумажных контрактов, акта выполненных работ, перевода документов с английского языка, наличия печати;
• №3132 – повышение эффективности процедуры банкротства: по ее качеству Украина сейчас занимает 83-e место в мире со средней длительностью три года, расходами на процедуру в 42% от стоимости активов, а кредиторы в среднем могут рассчитывать лишь на 8 копеек с каждой гривни. Законопроект, в частности, позволяет инициировать дело о банкротстве на ранних этапах неплатежеспособности, не доводя финансовое положение должника до критического;
• №2422а – приведение в соответствие законодательства в сфере надзора: конкретизируются полномочия органов государственного надзора и усиливается их ответственность за злоупотребления, вносятся изменения в некоторые законы по техногенной и пожарной безопасности, защите прав потребителей, санитарно-эпидемиологическому надзору, архитектурно-строительному контролю;
• №3153 – об особенностях госконтроля в сфере хозяйственной деятельности;
• №2418а – реформа государственного контроля: есть желание превратить инспекции в сервисные организации;
• №2531а – электронная база проверок;
• №3724 – гармонизация законодательства с ЕС (доработанный).

Правительство предлагает завершить объединение разрешительной системы с системой предоставления админуслуг, ввести понятие презумпции невиновности бизнеса и др. Для защиты субъектов экономики от произвола правоохранительных органов есть планы объединить экономические подразделения СБУ, МВД и Налоговой милиции в Службу финансовых расследований. Она должна быть демилитаризована и сфокусирована на аналитической работе и расследованиях.

После каникул уже состоялись три пленарных заседания Верховной Рады. Из перечня приоритетных был рассмотрен только законопроект №3132 – он отправлен на повторное первое чтение. Также были проголосованы законопроекты №4194 (о внесении изменений в порядок использования печатей юридическими и физическими лицами) и №4958 (об упрощении лицензионных процедур в сфере ВЭД) – они оба приняты за основу, т.е. в первом чтении.